Preisbindungstreuhänder zum Gutachten der Monopolkommission.

"In weiten Teilen im Bereich der Spekulation": "Die rechtlichen Erwägungen der Kommission lassen ihre Voreingenommenheit erkennen", urteilt Preisbindungstreuhänder Dieter Wallenfels in seiner Analyse des kürzlich veröffentlichten Sondergutachtens der Monopolkommission, das die Abschaffung der Buchpreisbindung empfohlen hat. DIETER WALLENFELS

Es erscheint grotesk, dass die Monopolkommission, ein Gremium, das die Bundesregierung in Fragen der Wettbewerbspolitik beraten soll, sich seit zwei Jahrzehnten auf die Preisbindung im Buchmarkt eingeschossen hat, der gesamtwirtschaftlich von vergleichsweise geringer Bedeutung ist, anstatt sich darum zu sorgen, dass Datenmonopole wie Facebook und andere immer mächtiger werdende Digitalkonzerne monopolartige Strukturen auf dem digitalen Markt geschaffen haben, denen mit dem geltenden Wettbewerbsrecht offenbar nicht beizukommen ist.

Stattdessen also nun eine neue Attacke auf die Preisbindung im Buchhandel in einem Sondergutachten, ausgelöst durch eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zur Arzneimittelpreisbindung, die auf den Buchmarkt nicht übertragbar ist, begleitet von Äußerungen aus der Kommission schon vor Erstellung des Gutachtens, dass dieses "ordnungspolitische Ärgernis ersten Ranges" ja nun wohl zu Recht nicht mehr zu halten sei. Eine unvoreingenommene Begutachtung war hiernach also nicht zu erwarten. So kam es dann auch. Zu Recht hat die Politik sich hiervon nicht beeindrucken lassen und deutlich gemacht, dass es bei der Preisbindung im Buchhandel aus wohlerwogenen Gründen bleiben wird.

Grotesk allerdings auch vereinzelte Pressestimmen, so zum Beispiel die FAZ, die das Gutachten emphatisch lobt und titelt: "Gebt endlich die Preise für Bücher frei!" Denn auch Presseprodukte sind ja preisgebunden, zudem in wesentlich strikterer Form als bei Büchern. Gebunden sind nicht nur die Endabnehmerpreise, sondern auch die Abgabepreise der Presseverlage an den Handel, noch dazu in einer Vertriebsstruktur, die auf Gebietsmonopolen der Grossisten beruht. Wann also kommt der Aufruf: "Gebt endlich die Preise für Zeitungen und Zeitschriften frei!"?.

Buchpreisbindung dient dem Schutz des Kulturgutes Buch

Die Kommission kommt in ihrem Gutachten nicht daran vorbei, zuzugestehen, dass das Buchpreisbindungsgesetz kulturellen Zwecken dient, während Marktaspekte, also flächendeckende Buchhandelsinfrastruktur und die Verhinderung von Marktkonzentration, für das Gesetz von sekundärer Bedeutung sind, bemängelt aber dann zugleich, dass der Begriff Kulturgut Buch unklar sei und letztlich doch die "herkömmlichen Vertriebsstrukturen" Schutzgegenstand seien. Dabei heißt es in § 1 des Gesetzes unmissverständlich: "Das Gesetz dient dem Schutz des Kulturgutes Buch". Deswegen feste Preise. Zugleich, so heißt es im Gesetzestext weiter, gewährleiste das Gesetz, dass dieses Angebot für eine breite Öffentlichkeit zugänglich sei, indem es die Existenz einer großen Zahl von Verkaufsstellen fördere. Deutlicher kann man kaum formulieren, dass das Gesetz den Buchhandel nicht als solchen, sondern wegen seiner Funktion bei der flächendeckenden Versorgung mit Büchern fördern will.

Abwegige Annahmen im Sondergutachten

Und was ist an dem Begriff Kulturgut Buch unklar? Auch, was Bücher sind, bedarf entgegen der Meinung der Kommission wohl keiner gesetzlichen Definition. Ziemlich abwegig auch die Bemerkung, das Gesetz schütze nur kommerziell vertriebene Bücher, nicht aber solche, die unentgeltlich in Bibliotheken bereit gehalten würden. Natürlich profitieren auch deren Nutzer von der Titelvielfalt. Merkwürdig auch aus regulierungskritischer Warte die Beanstandung, es fehle die Verpflichtung von Verlagen und Buchhandlungen, im kulturellen Interesse bestimmte Bücher zu verlegen und zu verkaufen, überhaupt enthalte das Gesetz keine "gegenläufigen Verpflichtungen" zu kulturell wertvollem Marktverhalten. Dabei beweist der in seiner Vielfalt einzigartige deutsche Buchmarkt, dass auch ohne solche Eingriffe bei den 75.000 jährlichen Neuerscheinungen nicht nur Triviales, sondern auch eine Menge Literatur zu finden ist, die den kulturellen Ansprüchen der Kommission genügen dürfte. Die Befürchtung der Gutachter, es könne bei dem durch die Preisbindung geschützten Servicewettbewerb ein Überangebot an Service geben, muss wohl nicht weiter ernst genommen werden.

Auffällig auch die stereotype Unterscheidung zwischen "herkömmlichen" und "alternativen zukünftigen" Vertriebsformen. Der Kommission scheint nicht bekannt zu sein, in welchem Umfang auch der stationäre Buchhandel die Chancen der Digitalisierung im Interesse seiner Kunden nutzt und umfangreiche Online-Angebote bereithält. Deshalb entbehrt das im Gutachten formulierte Misstrauen, im traditionellen Buchhandel seien "systembedingt" keine weitreichenden Innovationen zu erwarten, jeder Grundlage.

In vielen Teilen im Bereich der Spekulation

Das Gutachten bewegt sich auch unübersehbar in weiten Teilen im Bereich der Spekulation über die zukünftige Entwicklung des Buchmarktes, wie die Häufigkeit der Verwendung von Worten wie "dürfte", "zweifelhaft", "fraglich", "nicht zwangsläufig gegeben" usw. deutlich macht. Diese Unsicherheiten beruhen darauf, dass die Kommission keine gesicherten Marktdaten für ihre spekulativen Erwägungen zur zunehmenden Überflüssigkeit des stationären Buchhandels und seiner unproblematischen Ersetzung durch reine Online-Händler erhoben hat. Kein Wort verliert die Kommission auch zu den Bedenken, dass bei einer Freigabe der Preise jetzt schon marktmächtige Anbieter wie Amazon noch größere Marktanteile gewinnen und schwächere auch durchaus nicht ineffizient arbeitende Wettbewerber vom Markt verdrängen oder ihren Marktzutritt verhindern würden, obwohl sie selbst von einem "stärker konzentrierten Buchmarkt ohne Buchpreisbindung" ausgeht.

Die Kommission räumt auch ein, dass es auf der Grundlage der Buchpreisbindung zu einem weniger starken Verdrängungswettbewerb kommt und der stationäre Buchhandel − vor allem kleine, unabhängige Buchhandlungen − besser im Markt bestehen können, relativiert diese Feststellung allerdings sofort wieder mit dem Argument, verhandlungsstarke Abnehmer könnten höhere Handelsspannen durchsetzen, sodass ihnen die Preisbindung mehr zugute komme als den kleineren Buchhandlungen und den Bestand der stationären Buchhändler gefährde.

Interessant, dass die Kommission in diesem Zusammenhang § 6 BuchPrG eine für die Erreichung der Ziele des Gesetzes besondere Bedeutung beimisst. Hiernach müssen Verlage bei der Gestaltung von Händlerkonditionen den von kleineren Buchhandlungen erbrachten Beitrag zur flächendeckenden Versorgung mit Büchern zu ihrem buchhändlerischen Service angemessen berücksichtigen, die Höhe des Umsatzes darf nicht allein für die Ausrichtung der Rabatte bestimmt sein. Dieser Vorschrift kommt nach Auffassung der Kommission "beim Schutz des stationären Handels und seiner buchhändlerischen Leistung eine tragende Rolle zu". Die Kommission hat allerdings an der Wirksamkeit dieser Regelung erhebliche Zweifel. Dies sollte Anlass für die Branche sein, dieser Gesetzesvorschrift in der Praxis auch gerecht zu werden, um dem Vorwurf der ungerechtfertigten Konditionenspreizung zu entgehen.

Ähnlich aufmerksam sollte sie die Bemerkung der Kommission beachten, der Buchhandel selbst suche illegale Auswege aus der Preisbindung, zum Beispiel dadurch, dass im modernen Antiquariat verlagsneue Bücher zu Unrecht unter Preis verkauft würden oder aber durch "Mängelung" ein illegaler Sekundärmarkt entstehe. Die kritische Feststellung allerdings, dass trotz Preisbindung preisbindungskonforme Flatrate- und Abo-Modelle entstanden sind, ist kein Argument gegen, sondern eher für die Preisbindung. Beweist dies doch nur, dass die Preisregulierung legale neue Vertriebsformen nicht ausschließt, Flexibilität also gegeben ist.

Voreingenommenheit der Kommission ist erkennbar

Auch die rechtlichen Erwägungen der Kommissionen lassen ihre Voreingenommenheit erkennen. Sie meint, es sei "nicht auszuschließen", dass der EuGH in einem Vorabentscheidungsverfahren die gesetzliche Buchpreisbindung für mit der Europäischen Warenverkehrsfreiheit unvereinbar erklären wird, bei E-books sogar mit noch höherer Wahrscheinlichkeit als bei gedruckten Büchern. Die Buchpreisbindung sei vergleichbar mit der für verschreibungspflichtige Arzneimittel. Der EuGH hatte diese für unanwendbar im grenzüberschreitenden Verkehr erklärt. Begründung: Die Warenverkehrsfreiheit werde verletzt, der Marktzutritt ausländischer Händler erschwert, der Standortvorteil deutscher Apotheker − enge Kundenbindung, intensive Beratung, Notfallversorgung − sei so erheblich, dass dieser Vorteil durch die Möglichkeit ausländischer Anbieter ausgeglichen werden müsse, preisliche Vorteile anzubieten. Der Standortvorteil des örtlichen Buchhandels ist jedoch erheblich geringer als bei Apotheken, und die Beratung von Apothekern durch studiertes und langjährig ausgebildetes Fachpersonal ist sicherlich von größerer Bedeutung als Empfehlungen des Buchhändlers bei der Beratung seiner Kunden. Auch können ausländische Buchhändler ohne Weiteres örtliche Standorte begründen, anders bei Apotheken, die der Approbation bedürfen, der Zulassung und der Beschränkung unterliegen, dass ein Apotheker höchstens drei Filialen betreiben darf. Auch gibt es, anders als bei rezeptpflichtigen Arzneimitteln, für Bücher kein Werbeverbot. Auch deshalb ist der Preiswettbewerb ein weniger wichtiger Wettbewerbsfaktor als auf dem Arzneimittelmarkt.

Schlagender Beweis für die guten Marktzutrittschancen ausländischer Versandhändler ist Amazon. Es gibt also keine Handelshemmnisse für ausländische Versandhändler, die mit den vom EuGH gesehenen Schwierigkeiten des Zutritts ausländischer Händler auf den Arzneimittelmarkt vergleichbar wären. Die grenzüberschreitende Buchpreisbindung ist also keine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit, sondern eine mit dem EU-Recht vereinbare bloße Verkaufsmodalität, die für alle inländischen und ausländischen Wirtschaftsteilnehmer in gleicher Weise gilt, ausländische Händler also nicht benachteiligt. So hatte auch der EuGH im Jahre 2009 in Bezug auf die Buchpreisbindung in Österreich entschieden und außerdem ausgeführt, der Schutz von Büchern als Kulturgut könne als zwingendes Erfordernis des allgemeinen Interesses angesehen werden, das Maßnahmen rechtfertige, "die die Freiheit des Warenverkehrs beschränken, sofern mit ihnen das gesetzte Ziel erreicht werden kann und sie nicht über das hinausgehen, was für die Erreichung dieses Zieles erforderlich ist." Im damals entschiedenen Österreich-Fall hatte der EuGH dies nicht in Zweifel gezogen.

Fazit

Alles in allem: Das Gutachten der Monopolkommission überzeugt weder in seiner Analyse des deutschen Buchmarktes und seiner Entwicklung noch in seinen rechtlichen Erwägungen, bewegt sich mangels eigener Erhebung aktueller Marktdaten häufig im Bereich des Spekulativen. Eine zuverlässige Bewertung der Entwicklung des Buchmarktes und der Rolle der Preisbindung hierbei, auch der Bedeutung des stationären Buchhandels für die Marktchancen unbekannter Autoren und von Nicht-Bestsellern, wird man von einer vom Börsenverein bei Wissenschaftlern der Universitäten Gießen und Osnabrück in Auftrag gegebenen Studie erwarten können, in der die Rechtfertigung und Effizienz der Buchpreisbindung auf Basis neuester Marktdaten untersucht werden soll. Die Studie soll bis zum Frühjahr 2019 vorliegen.

15.6.2018